Por Eugenio Zamorano Villalobos
En el año 2010 la Ley N°20.434 modificó la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) con la finalidad de poder hacer frente a la crisis provocada por el virus ISA en el año 2007. A partir de ello y como resultado de un fuerte trabajo público-privado se efectuaron profundas modificaciones a la normativa sanitaria, ambiental y de ordenamiento territorial aplicable a la salmonicultura y al modelo productivo. Una de ellas fue la incorporación de la relocalización de concesiones de salmones, que consiste en la posibilidad que tienen los titulares para cambiarlas de ubicación a fin de emplazarlas en lugares con mejores condiciones para la operación y así asegurar un mejor desempeño ambiental y sanitario, manteniendo la superficie total otorgada en concesión y cumpliendo las demás exigencias ambientales y sanitarias que prevé la normativa.
Las principales razones que motivaron su incorporación fueron: i) había concesiones antiguas que se entregaron muy cercanas a la costa y hoy la tecnología de cultivo permite alejarse de ella y obtener un mejor desempeño ambiental y sanitario a mayores profundidades y mejores corrientes; ii) los problemas históricos derivados de una cartografía inadecuada para la acuicultura y sin detalle de la efectiva configuración de la costa, provocó que se entregaran concesiones en lugares poco adecuados, pero lo más próximos posibles a la petición original, por lo que muchos titulares están desplazados del lugar donde efectivamente deberían estar conforme al análisis que hoy se hace con cartografía digital; iii) los conflictos sobre usos del borde costero que han ido en aumento en la medida en que la acuicultura, especialmente de salmones, permanece cerca de la costa, por lo cual es beneficioso para la comunidad que se alejen los centros de cultivo a zonas más profundas, y iv) en el tiempo, se sumó la necesidad de sacar las concesiones que se otorgaron al interior de parques nacionales producto de un cambio de criterio emanado del Órgano Contralor quien entendió que las porciones marítimas de los parques debían entenderse como parte de estos aun cuando los respectivos decretos de creación dieran cuenta que el objeto de protección era 100% terrestre.
Con todo, se previó que las concesiones solo podían relocalizarse en áreas apropiadas para la acuicultura (AAA) y, se concibió, esencialmente, con la idea de mantener el número de concesiones y la superficie total otorgada, ya que el titular debe renunciar a la concesión original y la nueva debe tener el mismo tamaño o menos que la renunciada. En ese momento, por tanto, existía el convencimiento de parte de todos o la gran mayoría de los actores de que su materialización sería una medida clave para la sustentabilidad y competitividad futura de la salmonicultura, toda vez que permitiría su reorganización espacial sobre la base de que se estaría llevando a cabo en un lugar con mejores condiciones para el cultivo.
Sin embargo, en el tiempo, sucedieron un par de hechos que explican las razones por las cuales este procedimiento no ha podido aún ver la luz, y que se resumen a continuación:
- La LGPA asimiló las relocalizaciones, en su tramitación, al procedimiento que deben someterse las solicitudes de concesiones de acuicultura y ello se traduce, finalmente, en un proceso incierto, largo y burocrático. Históricamente, el tiempo promedio que toma el otorgamiento de una concesión de acuicultura es de 7 años. Asimismo, no se hizo una distinción entre meros ajustes de coordenadas respecto de concesiones que permanecían prácticamente en el mismo lugar (ajustes necesarios por los problemas de cartografía) y relocalizaciones propiamente tal (traslado de una concesión desde un lugar a otro), para que, al menos, las primeras tuvieran un mecanismo más corto de tramitación. Esto fue algo que se aprendió con el tiempo y, por ello, se incorporó la distinción en la ley de relocalizaciones de choritos y algas (Ley N°21.183). Tampoco se previó la creación de una figura similar a lo que se hizo con los informes ambientales de los centros (INFA’s), de tal forma que los titulares pudieran pagar – a través de una licitación – para que el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (Sernapesca) ejecute por sí o por entidades certificadas las inspecciones de terreno de banco natural (trámite esencial durante el procedimiento de obtención de una concesión, en este caso, relocalización). En promedio este proceso ha tomado 2 años porque está supeditado exclusivamente al presupuesto anual que disponga el Sernapesca.
- Como en el año 2010 solo se cerró por ley el acceso a concesiones de salmones y no a otros cultivos, parte de la industria que no quería que sus vecinos pudieran acercarse a sus centros de cultivo presentaron más de 1.000 solicitudes de choritos en la Región de Aysén bloqueando el proceso de relocalización. De esta forma, se tuvo que tramitar la Ley N°20.583 en el año 2012 para rechazar tales solicitudes y cerrar el acceso a todo tipo de concesiones. En la Región de Los Lagos debido al poco espacio existente, se pudo cerrar administrativamente por resolución mientras llegó el cierre definitivo por ley que autorizó el rechazo de tales solicitudes.
- El problema histórico de cartografía no pudo solucionarse por completo ya que, a esa fecha, aun existían decretos que traspasaban las áreas apropiadas para la acuicultura a cartografía digital pendientes de dictar por parte de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SubFFAA).
- La relocalización se contempló como un derecho de cada titular, y, por ende, cada uno planteaba su proyecto de relocalización independientemente, al mismo tiempo que lo hacían los demás, generándose sobreposiciones de solicitudes y entorpecimientos de proyectos de división y fusión de concesiones por la falta de información de que adolecían dichas peticiones, perjudicando de este modo el objetivo de ordenamiento general previsto inicialmente. Esto fue abordado mediante una modificación del reglamento sanitario en el año 2014 que, por razones de ordenamiento, permitió que fuera la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca) quien propusiera a los centros de cultivo los términos de la relocalización, pero no en forma individual sino al interior de cada agrupación de concesiones.
- En el año 2015 se tramitó la Ley N°20.825 para mantener cerrado el acceso a las regiones de Los Lagos y Aysén. En dicha ley se incorporó como causal de rechazo del otorgamiento de una concesión o relocalización la existencia de un caladero de pesca. La determinación de los caladeros de pesca fue muy compleja de abordar al interior de Subpesca y, por lo mismo, la propuesta final tomó cerca de un año y medio. En el tiempo intermedio prácticamente no avanzó ninguna solicitud, toda vez que para que ello sucediera debía determinarse si se sobreponían o no con caladeros de pesca.
- En el año 2016 la Contraloría efectuó una auditoría al Sernapesca y Subpesca en materia de acuicultura y se presentó el evento de mortalidad masiva de salmones provocada por la proliferación de Pseudochatonella sp., que significó el desvío de esfuerzos y recursos por parte de ambas instituciones ya que cambiaron las prioridades. Todo ello, por cierto, repercutió en la tramitación de las solicitudes de relocalización.
Atendido todo lo previo y el hecho de que la relocalización permite, igualmente, que exista división y fusión de concesiones, en el año 2018 la Subpesca inició un nuevo proceso de ordenamiento territorial, que tenía como objetivo principal avanzar hacia un modelo donde existan menos concesiones, más grandes y más distanciadas. Ello suponía, por cierto, que las empresas debían renunciar a algunos sectores donde hoy existen concesiones para luego fusionarlas a otras de su misma titularidad. Para lograr lo anterior, se efectuó otra modificación del reglamento sanitario, esta vez para ampliar la facultad que tenía la Subpesca en torno a la elaboración de propuestas de relocalización de modo de darle viabilidad jurídica a este nuevo capítulo.
Así se llegó a inicios del año 2022, época en que existían un par de expedientes de relocalización que estaban próximos a ser los primeros en ser aprobados por parte de la Subpesca para luego ser remitidos a la SubFFAA para su etapa final, sin embargo, nuevos hechos se sumaron a todo lo descrito más arriba. En efecto, el Subsecretario de Pesca y Acuicultura señaló tanto en el Congreso como en la Comisión Nacional de Acuicultura que su agenda en materia de acuicultura – en lo que interesa – estaría concentrada en 2 grandes temas: i) sacar las concesiones ubicadas al interior de los parques nacionales, y, ii) sacar progresivamente las concesiones ubicadas al interior de las áreas protegidas, cuestiones que se tradujeron en un importante freno al procedimiento que se venía desarrollando hasta ese entonces.
Asimismo, entre los años 2021 a 2023, el Servicio de Evaluación Ambiental ha dictado 9 guías metodológicas o criterios que deben tenerse en consideración a la hora de someter un proyecto a evaluación en el SEIA. El año 2022, la Subpesca elevó el estándar de evaluación respecto de proyectos ubicados al interior de un área protegida para que el titular acredite que no genera efectos, características o circunstancias que justifiquen que el proyecto deba ingresar por estudio y no declaración, cuestionando los valores de sedimentación que ella misma había impuesto en evaluaciones previas. En el mismo orden de cosas, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia ha emitido un par de sentencias mediante las cuales ha dejado sin efecto las RCA referidas a relocalizaciones, cuestionando, en lo sustantivo, el hecho de que no hubo una evaluación de los efectos sinérgicos de los proyectos y que, en su concepto, habría indicios de un fraccionamiento de ellos (Causas Rol N° R-16-2021; R-6-2022; R-25-2022 y R-40-2022).
Sin perjuicio que estos nuevos criterios darían lugar a otros comentarios, es importante señalar que el tiempo no perdona y si bien parece que fue ayer que se creó en la ley la relocalización, el hecho cierto es que ya han transcurrido más 13 años desde aquello y no se ha otorgado ninguna relocalización de salmones en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes. Diversas razones explican ello, pero lo cierto es que en esencia no se ha debido a una falta de voluntad o inversión de tiempo, esfuerzo y recursos económicos por parte de la Subpesca, el Sernapesca o de las propias empresas, por lo que toda la historia que hay detrás de las relocalizaciones así como sus errores y aciertos deben necesariamente tenerse en cuenta al momento de discutir en forma seria y responsable en la nueva ley de acuicultura, cuál será la estrategia que permitirá que las concesiones de salmones ubicadas dentro de áreas protegidas puedan salir de ellas y el tiempo que ello tomará, debiendo considerarse todas las variables y la necesaria gradualidad que debe tener este proceso, pues las concesiones existen y están ubicadas allí porque el Estado las otorgó y, por tanto, el Estado debería garantizar que no se repetirá la misma historia y que transcurrirán otros 13 años más sin que exista resultado alguno.
Sobre el autor:
Eugenio Zamorano Villalobos. Médico Veterinario de la Universidad de Chile y Diplomado en Derecho Ambiental de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, con vasta experiencia en la regulación de la acuicultura, ha participado en el diseño e implementación de la normativa sectorial de los últimos 12 años. Con amplio conocimiento de la industria y sus empresas, trabajó en Sernapesca de Aysén e IFOP de Puerto Montt para luego ingresar a la Subpesca, donde participó del diseño de la regulación sanitaria, ambiental y de ordenamiento territorial post crisis del virus ISA, así como en la tramitación de varios proyectos de ley en materia de acuicultura, asumiendo el año 2014 los cargos de jefe de la División de Acuicultura y secretario de la Comisión Nacional de Acuicultura (CNA), en los que se desempeñó hasta marzo de 2022. Ha participado, asimismo, en diversas instancias y foros internacionales representado a Chile en materias relacionadas con la acuicultura, tales como, Feria AquaNor, Quadrilateral meeting on aquaculture con Noruega, Escocia y Canadá, Subcomité de acuicultura de la FAO, y la Organización Mundial de Salud Animal (OMSA). Desde abril de 2022 se desempeña como consultor senior en acuicultura con especial énfasis en la salmonicultura.