por Eric Correa*
Desde un punto de vista jurídico, la pesca artesanal se define como aquella actividad pesquera extractiva realizada por personas naturales que, en forma personal, directa y habitual, trabajan como pescadores artesanales inscritos en el Registro Pesquero Artesanal, con o sin el empleo de una embarcación artesanal. Para efectos legales, dicha actividad se ejerce a través de una o más de las siguientes categorías: armador artesanal, pescador artesanal propiamente tal, buzo, recolector de orilla, alguero o buzo apnea.
De conformidad con el derecho constitucional a adquirir el dominio de bienes cuya propiedad no se tiene (derecho a la propiedad), el régimen de acceso a la explotación de los recursos hidrobiológicos para la pesca artesanal es el de libertad de pesca. No obstante, para ejercer actividades pesqueras extractivas, la legislación exige, en primer término para fines de control, que los pescadores artesanales y sus embarcaciones deben previamente inscribirse en el registro artesanal (RPA) que lleva el Servicio, salvo que se configure alguna de las causales denegatorias que establece la ley.
De esta forma, el Registro Nacional Pesquero Artesanal o Registro Artesanal es la nómina de pescadores y embarcaciones artesanales habilitados para realizar actividades de pesca artesanal, que lleva Sernapesca por regiones, caletas base, categorías y pesquerías con sus respectivos artes y aparejos de pesca. También se inscriben en este registro las organizaciones de pescadores artesanales. Se trata de un registro público, disponible en la página de dominio electrónico del Servicio, actualizado al mes de junio de cada año.
No obstante la libertad de pesca señalada, con el fin de cautelar la preservación de los recursos hidrobiológicos, cuando una o más especies hayan alcanzado un estado de plena explotación, la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca), mediante resolución, previo informe técnico debidamente fundamentado del Consejo Zonal de Pesca que corresponda, puede suspender transitoriamente por categoría de pescador artesanal y por pesquería, la inscripción en el registro artesanal en una o más regiones. En este caso, no se admiten nuevas inscripciones de embarcaciones ni de personas para esa categoría y pesquería en la región respectiva. El mismo efecto se produce, como consecuencia de la declaración del régimen de acceso industrial de plena explotación. En la actualidad, atendido el estado de nuestras pesquerías, y el interés por ejercer la actividad, lo que se conoce como esfuerzo pesquero, determinan que la excepción legal sea en los hechos la regla.
En este contexto, y atendido el cierre del registro, la forma de acceder a él no es sino por aplicación de los mecanismos de reemplazo de una inscripción en la que un pescador entra al cupo de otro que sale voluntariamente cediendo su cupo; reserva de vacante en caso de defunción, en virtud de la cual la inscripción del fallecido se traspasa a la persona que designe su sucesión y que cumpla con los requisitos legales para poder estar en el registro; y por la asignación de vacantes. Esto último supone la dictación de una resolución por parte de Subpesca, determinando el número de inscripciones vacantes que podrán ser reemplazadas, de modo que el esfuerzo de pesca ejercido en cada pesquería no afecte la sustentabilidad del recurso.
Si bien la norma no lo indica, la práctica administrativa ha sido condicionar dichas vacantes en gran parte a la existencia de inscripciones caducadas, es decir que salen del sistema.
Al respecto, la Ley General de Pesca y Acuicultura contempla en su artículo 55 la obligación por parte de Sernapesca, de declarar en el mes de junio de cada año, la caducidad de las inscripciones en caso que se incurra en alguno de los supuestos que la misma norma contempla. Dicha obligación, en los últimos años no ha sido aplicada, primero, por aplicación del artículo quinto transitorio de la ley N° 21.132 que moderniza y fortalece el ejercicio de la función pública del Servicio Nacional de Pesca, y que suspendió la declaración de caducidad de inscripciones en el Registro Pesquero Artesanal hasta el 31 de diciembre de 2019; y luego, por aplicación del artículo 1 de la ley Nº 21.259 que «Modifica la legislación pesquera a fin de enfrentar los efectos de la enfermedad covid-19 en Chile» y que en concreto aumentó la suspensión hasta el 31 de diciembre de 2022.
Atendido el escenario actual, la aplicación de la sanción de caducidad en el mes de junio del presente año, implicará la pérdida de inscripciones pesqueras artesanales que, con los ajustes legales que se encuentran en trámite o comprometidos, no serán objeto de la declaración de caducidad en el futuro. Tal pérdida de inscripciones impedirá que aquellos pescadores puedan encontrar en la realización de labores extractivas su fuente de sustento, afectando la cadena alimenticia.
En efecto, el sentido de dichas ampliaciones tenía precisamente en cuenta el compromiso asumido por el gobierno anterior en el proyecto de «Ley Corta» respecto a presentar un proyecto de ley, a fin de regionalizar, actualizar y regularizar el Registro Pesquero Artesanal y de reformular las causales de caducidad actualmente vigentes. Proyecto que además en su articulado permanente, establecía otras normas de acceso respecto del registro, como sería la determinación del número máximo de pescadores que admiten la o las pesquerías respectivas, según el estado de situación de los recursos y los niveles de esfuerzo de pesca que propendan a la sostenibilidad biológica, económica y social establecida en el plan de manejo. Norma replicada en el proyecto de Ley Bentónica que se encuentra aún en tramitación. Como es sabido, dicha Ley Corta, se encuentra con su tramitación detenida por decisión de las autoridades actuales.
Es así como las nuevas autoridades procederán al presente procedimiento de caducidades, sin las normas necesarias para la reconfiguración del registro, pues como es sabido, el proyecto de nueva ley a la fecha no es más que una promesa cuyo contenido se desconoce, y que por la extensión probable de los mismos, de ser aprobado, no será sino después de una ardua discusión y tramitación.
A lo anterior se suma el hecho de que a la fecha no se ha implementado la ley Nº 21.370 que «Modifica cuerpos legales con el fin de promover la equidad de género en el sector pesquero y acuícola», y que sobre esta materia dispuso la obligación de que «las autoridades, en especial las involucradas en la conformación de las instancias de representación o participación, propenderán a la equidad de género en sus actuaciones o concesión de beneficios, en especial al determinar los registros que les corresponda conformar», mandatando en forma expresa que en el reglamento que regula la materia «deberán considerarse criterios que permitan disminuir las brechas de participación de las mujeres en la conformación del registro». Adecuación que, según hemos señalado, aún no ha sido efectuada.
Solo como muestra, y según dan cuenta los procesos anteriores de caducidades, el 2013, primer año de vigencia de la normativa que obliga a caducar en junio de cada año se dejó sin efecto la inscripción de cerca de mil embarcaciones, mientras que el 2014, en el proceso relativo a inscripciones de pescadores propiamente tales se caducaron alrededor de diez mil inscripciones. De forma anecdótica podemos señalar que dicha resolución tenía una extensión de 156 páginas.
Por su parte, la ley 21.259 se limitó a suspender la declaración de caducidad, y no la configuración de las causales, lo que es lógico, pues la política pública detrás decía relación con una reconfiguración de las mismas.
Con los problemas de operación durante y post pandemia, a lo que se suma la situación económica por la que atraviesa el país, es de suponer que no será menor el número de pescadores y embarcaciones que se verán enfrentados a la más grande de las sanciones pesqueras como es la salida del registro y con ello la pérdida del derecho a realizar la actividad y con ello el sustento para sus familias. Se trata de un gran problema de política pública pesquera que hasta la fecha, parece ignorado y fuera de la agenda. Así como el año 2010 la pasividad de las autoridades impidió advertir a tiempo la ola que se venía, esperemos que la pasividad actual no se transforme en un nuevo tsunami para la pesca artesanal.
* Eric Correa de la Fuente es abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile con 12 años de experiencia en el sector público. Su práctica se encuentra particularmente vinculado al sector pesquero y acuícola. En representación del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, le correspondió participar en la elaboración y tramitación de proyectos de ley y reglamentos, decretos y resoluciones, comisiones, mesas de trabajo público privadas y foros vinculados a pesca y acuicultura, borde costero, espacio costero marino para pueblos originarios, política oceánica, ecosistemas marinos vulnerables, transporte y regulación marítima entre otros. Se ha desempeñado como Consejero y Vicepresidente del Consejo Directivo del Instituto de Fomento Pesquero (IFOP). ericcorreadelafuente@gmail.com